SVERIGE: Amnestys remissvar på Betänkandet SOU 2006:65 Att ta ansvar för sina insatser. Socialtjänstens stöd till våldsutsatta kvinnor.
Svenska sektionen av YTTRANDE
Amnesty International 2006-10-27


Betänkandet SOU 2006:65 Att ta ansvar för sina insatser. Socialtjänstens stöd till våldsutsatta kvinnor.

Sammanfattning:
Könsrelaterat våld inskränker på eller upphäver kvinnors fundamentala mänskliga rättigheter. Enligt folkrätten är staterna skyldiga att vidta alla erfoderliga åtgärder för att förhindra, utreda och bestraffa våld mot kvinnor, samt tillhandahålla ett fullgott stöd och skydd för kvinnor som utsätts för eller riskerar att utsättas för könsrelaterat våld.

Svenska Amnesty välkomnar utredningens förslag om en ändring av socialtjänstlagen 5 kap. 11 § men föreslår ett tillägg som uttryckligen innefattar skyddsapsekten för våldsutsatta kvinnor. Svenska Amnesty ställer sig i övrigt positiv till utredningens förslag i sin helhet.

Andra utredningar som bör beaktas:
-Utredningen om Förstärkt skydd för personer som utsätts för hot eller förföljelse (Dir 2006:84). Betänkandet ska redovisas senast den 30 september 2008.

-Personsäkerhetsutredningens delbetänkande Nationell handlingsplan mot våld i nära relationer (SOU 2002:71)

Ändring av socialtjänstlagen (5 kap. 11§ SoL)
Amnesty har redan tidigare tydliggjort behovet av att skärpa kraven på kommunerna genom ändringar i socialtjänstlagen (5 kap. 11§ SoL) och välkomnar därför utredningens förslag om en sådan skärpning. Det får inte råda några tveksamheter om att arbetet för kvinnofrid är ett ansvar för det offentliga. Kommunernas skyldigheter kan inte "överlåtas" till ideella kvinnojourer. Den av utredningen föreslagna lydelsen av 5 Kap. 11 § SoL tydliggör kommunernas skyldighet att tillhandahålla stöd och hjälp till våldsutsatta kvinnor och deras barn. En nödvändig och positiv konsekvens av den föreslagna lagändringen är att inget utrymme ges för kommuner att ned- eller bortprioritera stöd- och hjälpinsatser som våldsutsatta kvinnor har rätt till.

Begreppet "stöd och hjälp" kan - och bör - omfatta en rad olika insatser. Utredningen anger "några exempel på insatser... som kommunen ska [vår kursivering] kunna erbjuda..." (s. 233 ff) Man skiljer härvidlag på akuta insatser, långsiktiga insatser och förebyggande insatser. De akuta insatserna omfattar bland annat snabb tillgång till ett skyddat boende, omedelbar ekonomisk hjälp samt tillgång till annat stöd som socialtjänsten kan erbjuda, t.ex. stödsamtal råd, praktisk hjälp och stöd/kontaktperson. Utredningen anger att de långsiktiga insatserna kan [vår kursivering] bestå av stödsamtal, gruppverksamheter, kontaktperson. Det understryks att kommunen har ett ansvar för att följa upp de insatser som vidtagits, samt att ansvaret även omfattar de kvinnor och barn som hänvisats till ideella kvinnojourer. Bland de preventiva insatserna anges att det för våldsutsatta kvinnor "kan[vår kursivering]... vara fråga om akut krisbearbetning och eller hjälp till skyddat boende, temporärt eller mer långsiktigt."

Mot bakgrund av ovanstående vill Amnesty framhålla att det är oklart vilka insatser som utredningen menar krävs för att kommunen ska anses ha uppfyllt sina lagstadgade skyldigheter att "ge stöd och hjälp" till våldsutsatta kvinnor och deras barn. Utöver lagändringen är förslagen från utredningen inte tvingande till sin karraktär. Utredningen föreslår att Socialstyrelsen ges i uppdrag att utfärda ett allmänt råd gällande tillämpningen av den ändrade lagparagrafen 5 Kap. 11 § SoL. Allmäna råd är inte bindande utan utgör rekommendationer om hur en författning kan eller bör tillämpas och utesluter inte andra sätt att uppnå de mål som avses i författningen.

Amnesty vill i sammanhanget särskilt lyfta fram skyddsaspekten i akuta situationer. Vi menar att frågan om våldsutsatta kvinnors fundamentala mänskliga rättigheter såsom rätten till liv och personlig säkerhet väger tyngre än eventuella hänsyn för det kommunala självstyret. Amnesty anser att det är av största vikt att kommunernas skyldighet att säkerställa tillgången till boende som utgör ett fullgott skydd, tydliggörs i den 5 Kap. 11 § SoL. Andra paragrafer i SoL som utredningen hänvisar till och som är tillämpliga i ärenden som rör våldsutsatta kvinnor (t.ex 3 kap. 1§ eller 2 kap. 2§) innehåller inte heller skrivningar om skyddsapsekten. Att särskilt framhålla kommunernas skyldighet att erbjuda skydd motiveras inte minst av att tillgången till skyddat boende för våldsutsatta kvinnor med särskilda behov, såsom missbrukande kvinnor och kvinnor med fysiska eller psykiska funktionshinder, generellt sett är mycket bristfälligt i landets kommuner idag. Enligt Amnestys kännedom är många kommuner medvetna om problemet men tillräckliga insatser saknas likväl för att svara upp mot de behov som finns. Tvingande regler eller lag kan påskynda kommunernas ansträngningar för att åtgärda denna allvarliga situation. Vidare menar vi att för att andra delar av utredningens förslag, såsom bedömningsinstrument och kunskapsbaserade riktlinjer ska utgöra effektiva verktyg förutsätts att fullgott skyddat boende verkligen finns att tillgå när så behövs.

Av ovanstående skäl föreslår Amnesty följande tillägg till 5 Kap. 11 § SoL:
Socialnämnden skall vid behov ge stöd och hjälp till den som utsatts för brott samt till dennes anhöriga. Nämnden ska härvid ge stöd, hjälp och skydd till kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp av närstående. Barn som upplevt våld eller andra övergrepp av eller mot närstående vuxna är offer för brott och socialnämnden skall vid behov ge dem stöd och hjälp.

Vi ser det som positivt att utredningen också tar upp boendefrågan i resonemanget kring långsiktiga insatser, då ett säkert, stadigvarande boende kan vara avgörande för kvinnan i ett längre perspektiv, särskilt om den tidigare bostaden blivit en säkerhetsrisk.
Amnesty delar utredningens uppfattning att formerna för hur kommunerna säkerställer att skydd erbjuds, kan variera: enskilt eller genom samverkan med andra kommuner eller inom ett län kring gemensamt skyddat boende eller genom samverkan med ideella kvinnojourer.

Amnesty ställer sig positiv till att tidigare formulering ”i hemmet” ersätts av ”närstående”, då det tydligare inkluderar grupper av kvinnor som tidigare osynliggjorts, såsom hemlösa kvinnor samt kvinnor som utsätts för våld i samkönade relationer.

Slutligen ställer vi oss positiva till att barn som upplever våld omnämns som brottsoffer enligt utredningens lagändringsförslag.

Skyddade personuppgifter
I utredningsdirektiven anges att utredaren ska uppmärksamma den problematik som är förknippad med att ha skyddade personuppgifter för våldsutsatta kvinnor och deras barn som har kontakt med socialtjänsten. Ett kort avsnitt i betänkandet resonerar kring några av de problem som ofta uppstår, men inga konkreta förslag presenteras.

Den 6 juli fattade regeringen beslut om att tillsätta en särskild utredare för att utreda hur skyddet för personer som utsätts för hot eller förföljelse ska kunna stärkas (Dir 2006:84).
Amnesty är positiv till att man ser över hur lagen om besöksförbud kan tillämpas på ett bättre och mer ändamålsenligt sätt. Vidare välkomnar vi att uppdraget innefattar att lämna förslag som syftar till att underlätta vardagen för personer med skyddade personuppgifter, samt att överväga om det finns ett behov av komplementterande ekonomiskt stöd i vissa fall. Utredningen ska redovisas senaste den 30 september 2008. Vi vill dock understryka att det finns starka skäl till att redan nu uppmärksamma och inkludera de särskilda problem och säkerhetsapekter som kvinnor med skyddade personuppgifter upplever, i de konkreta utredningsförslag som nu föreligger. Vad vi åsyftar är bland annat det föreslagna bedömningsinstrumentet och kunskapsbaserade riktlinjer. Det har tidigare framkommit att det finns brister i kommunernas handlingsberedskap, riktlinjer, arbetsrutiner, säkerhetsbedömningar, samverkan och tillgång till boende. Dessutom råder det ofta oklarheter om vilken kommun som har ansvaret för att hjälpa en kvinna som har kvarskrivning (vistelsebegreppet). Att åtgärda de omedelbara bisterna kring skydd och stöd till våldsutsatta kvinnnor med skyddade personuppgifter står inte i motsättning till att en mera detaljerad utredning nu tillkallats.

Socialtjänststatistiken
Amnesty ställer sig positiv till förslaget om att socialtjänstens insatser för våldsutsatta kvinnor görs till en del av den officiella socialtjänststatistiken och delar utredningens uppfattning om att sådan statistik underlättar såväl planering som kvalitetssäkring samt uppföljning av socialtjänstens insatser. Andra positiva effekter kan vara att våldsutsatthet bättre uppmärksammas av socialtjänsten genom en slags "screening".

Det är viktigt att rutiner utarbetas och försiktighet iakttas vad gäller uppgifter om våldsutsatta kvinnor med skyddade personuppgifter.

Bedömningsinstrument
Amnesty ställer sig positiv till förslaget om att utveckla ett bedömningsinstrument som säkerställer att "rätt" och utömmande frågor ställs och att relevanta insatser sätts in, samt att uppföljning av insatserna underlättas. I sammanhanget är det viktigt att understryka att kvinnan själv vet var säkerhetsriskerna finns och hur hotbilden ser ut.

Socialstyrelsen har, via ett Meddelandeblad från maj 2005, utformat skriftlig information till socialtjänsten i dess arbete med personer som har skyddade personuppgifter. Bedömningsinstrumentet bör täcka även denna grupp av kvinnor.

Kunskapsbaserade riktlinjer
Amnesty ställer sig positiv till förslaget om att undersöka möjligheten att ta fram kunskapsbaserade riktlinjer för socialtjänstens arbete med våldsutsatta kvinnor och deras barn. Amnesty har tidigare uttryckt att det är anmärkningsvärt många kommuner fortfarande saknar riktlinjer/rutiner för socialtjänstens arbete med våldsutsatta kvinnor. Innehållet i befintliga riktlinjer varierar stort från kommun till kommun. Klara rutiner för vilka åtgärder som ska vidtas i ärenden som omfattar våldsutsatta kvinnor och deras eventuella barn är viktiga för att kunna tillhandahålla ett aktivt och korrekt stöd, samt försäkra sig om att insatserna håller hög kvalitet, samt möjliggöra uppföljning. Vi ser också att kunskapsbaserade riktlinjer kan utgöra ett gott kunskapsstöd för länsstyrelsernas verksamhetstillsyn.

Samordning
Amnesty välkomnar utredningens förslag om samordning mellan kommuner samt att länsstyrelserna får i uppgift att samordna vissa övergripande områden. Amnesty har tidigare framhållit vikten av att kommunerna genomför kartläggningar gällande omfattningen av våld mot kvinnor genom att inhämta uppgifter och statistik från samtliga myndigheter, organisationer, institutioner, vårdinstanser och andra som möter de våldsutsatta kvinnorna som ett viktigt led i att anpassa insatserna för våldsutsatta kvinnor och deras barn efter de behov som finns. Länsvisa sammanställningar blir viktiga när det gäller sådana insatser där befolkningsunderlaget i enskilda kommuner är för litet och/eller skyddsaspekten inte kan tillgodoses. Dock bör påpekas att även länen ser mycket olika ut vad gäller storlek, där Gotlands län endast omfattar en kommun och Västra Götalands län omfattar 49 kommuner. Regional samordning kan därför också vara aktuell.

Tillsyn
Amnesty International har tidigare välkomnat förslaget om utarbetandet av relevanta bedömningskriterier för Länsstyrelsernas tillsynsarbete över socialtjänstens arbete med våldsutsatta kvinnor, samt att tydligheten i tillsynen ökas. Enligt vad vi vet är olika Länsstyrelser olika aktiva i sin tillsyn över socialtjänstens arbete med våldsutsatta kvinnor, vilket är ett problem.
Eftersom Länsstyrelsen inte kan utfärda några sanktioner i de fall när brister uppdagas genom tillsynsarbetet, blir det främjande och förebyggande aspekten av tillsynsarbetet särskilt viktigt.

Dödsfallsutredningar
Amnesty välkomnar utredningens förslag om att dödsfallsutredningar görs i de fall kvinnor mister livet på grund av våld i nära relationer i syfte att blottlägga eventuella brister i skyddsnätet och/eller systemfel.

Övriga kommentarer:

Våld i samkönade parrelationer
Enligt utredningsdirektiven ingår inte i uppdraget att beakta våld i samkönade relationer.
Utredningen slår dock fast att våldsutsatta hbt-personer har få verksamheter att vända sig till för stöd och hjälp. Amnesty vill därför understryka vikten av att traditionella myndigheter, såsom socialtjänsten skaffar sig tillräcklig kunskap och beredskap för att kunna tillhandahålla ett fullgott stöd även till dessa brottsoffer. Erfoderliga resurser bör också avsättas för att stödja det arbete som t.ex RFSL:s våldsofferjour utför.

Kommunövergripande handlingsplaner
Amnesty ser det som positivt att utredningen tar upp kommunala handlingsplaner som en del i det förebyggande arbetet. Amnesty vill sammanfattningsvis framhålla att det är av yttersta vikt att de våldsutsatta kvinnor som uppsöker socialtjänsten uppmärksammas och får ett aktivt, professionellt bemötande och stöd som är relevant utifrån den individuella kvinnans behov och situation. Samtidigt menar Amnesty att kommunernas ansvar sträcker sig längre än att endast omfatta det begränsade antal våldsutsatta kvinnor (och deras anhöriga) som uppsöker socialtjänsten. Riktlinjer för socialtjänstens personal är därför inte tillräckliga i sig, utan måste kompletteras med kommunövergripande politiska handlingsplaner som klargör det samlade samhällsansvaret för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor, samt identifierar de brister som finns och tydligt anger strategier för hur man ska åtgärda dessa. Sådana handlingsplaner bör redogöra för vilka de befintliga resurserna är och vilka ytterligare resurser som krävs. Uppföljning och utvärdering av de samlade insatserna i kommunen bör ske kontinuerligt för att identifiera behovet av andra eller ytterligare åtgärder, samt samverkan mellan olika aktörer. Handlingsplanerna bör också ange hur adekvat skydd för utsatta kvinnor ska garanteras på kort och lång sikt. Kommunernas handlingsplaner bör utgå från en kartläggning av våldets omfattning i kommunen. Även förebyggande arbete, tex i kommunala versamheter såsom skolan, bör anges i en kommunövergripande handlingsplan. Amnesty delar utredningens uppfattning att arbetet med att ta fram en handlingsplan är ett sätt att skaffa sig kunskap i frågan och om förhållandena i kommunen, vilket påbjuds i SoL.

Nationell handlingsplan
Eftersom utredningen hastigt berör myndighetssamverkan på nationell nivå vill vi kort nämna vikten av att en en nationell handlingplan utarbetas. Antagandet av en nationell handlingsplan understryks bland annat i FN:s deklaration om avskaffande av våld mot kvinnor (1993) och i Handlingsplanen från FN:s kvinnokonferens i Peking 1995,samt i Rekommendation 2002 (5) från Europarådets ministerkommitté. Personsäkerhetsutredningens delbetänkande från år 2002 föreslog antagandet av en nationell handlingsplan, samt inrättandet av en nationell samordnare.

Amnesty International ställde sig positiv till det förslag som Utredningen om kvinnofridsuppdragen (SOU 2004:121) lämnade kring tillsättandet av en nationell expertgrupp med bred representation från de myndigheter och instanser, för att upprätta en sådan plan, samt utarbeta riktlinjer för olika myndigheter. Oavsett om arbetet med att följa upp och utvärdera genomförandet av en nationell handlingsplan utförs av en expertgrupp, en ny jämställdhetsmyndighet (SOU 2005:66) eller det ombildade nationella kunskapscentret RKC, vill vi betona vikten av att arbetet bedrivs långsiktigt samt att det sker i samarbete med relevanta frivilligorganisationer.
Finansiering av utredningens förslag
Amnesty ser utredningens olika förslag som en helhet, där de olika delarna förutsätter varandra. Det är nödvändigt att erfoderliga resurser avsätts för att stödet och skyddet till våldsutsatta kvinnor och deras barn ska kunna stärkas och förbättras. Skydd och stöd får i framtiden inte vara avhängigt av i vilken kommun brottsoffret är bosatt, eller huruvida den våldsutsatta kvinnan har särskilda behov på grund av t.ex funktionshinder eller missbruksproblematik. Resurser måste därför tilldelas kommuner och länsstyrelser för att dessa ska kunna svara upp till de utvidgade krav som följer med utredningens förslag.


Carl Söderbergh, Generalsekreterare för svenska Amnesty

Katarina Bergehed, Kampanjsamordnare för svenska Amnesty